内蒙古泛口岸经济发展掣肘与路径选择
袁井香曾艳红赵明
关键词：泛口岸经济掣肘路径
2020年初以来，一场突如其来的新冠肺炎疫情发展迅猛，并快速向全世界蔓延，全球主要经济体纷纷采取防控措施以保障公众卫生安全。同时，各国控制疫情的政策措施对国际贸易和投资产生了严重影响，全球产业链一度出现断崖式中断，经济全球化面临严峻挑战。在此背景下，我国坚持以开放包容的战略高度发展经济，习近平总书记在亚洲基础设施投资银行年会上指出要顺应世界经济格局调整演变趋势，推动经济一体化发展。在2019年1月的内蒙古自治区第十三届人民代表大会第二次会议上，自治区政府主席布小林提出要发展泛口岸经济，推动全方位对外开放。目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，国内疫情亦呈零星分布式时有发生，其不确定性对经济的影响难以在短期内熨平，更可能长期改变经济对外发展程度与深度。本文以内蒙古口岸为例，试图探讨口岸外向型经济在可能出现的经济调整中面临的挑战，并提出相关的应对性政策建议。
一、内蒙古地区泛口岸经济发展现状
（一）口岸经济利用“两种资源、两个市场”基本情况
内蒙古可利用的国外资源和市场主要为蒙古和俄罗斯两国，其中蒙古国资源丰富，盛产稀有金属矿产，经济发展相对落后，经济模式单一，主要依赖于畜牧业和采矿业。蒙古国主要向中国出口煤炭、萤石、铁矿石等矿产品和羊绒、肉类、油菜籽等农畜产品，从中国进口电子产品、生活用品和果蔬等食品。俄罗斯地质构造复杂，矿产资源丰富，森林覆盖面积8.67亿公顷，占国土面积一半以上，居世界第一。俄罗斯主要向中国出口板材、纸浆等木材产品和油菜籽、亚麻籽等农产品，从中国进口产品与蒙古国类似，以皮革制品、纺织品等轻工业产品和果蔬等农产品为主。我国与蒙俄两国资源和市场均较为互补，促进了内蒙古口岸与蒙俄两国贸易往来，并保持着长期稳定的贸易合作关系。
（二）泛口岸建设对接“一带一路”战略现状
从“一带一路”《愿景与行动》文件和《“十三五”规划纲要》看，我国将中蒙俄经济走廊建设放在国际经济合作“六大走廊”中的第一位，并且将其上升到与周边国家合作、建立与亚洲各次区域以及亚非欧之间基础设施互联互通网络的战略高度。内蒙古积极贯彻国家支持口岸发展系列政策措施，结合口岸实际，自治区政府先后制定出台了《关于促进口岸经济发展的指导意见》《关于支持沿边重点地区开发开放的实施意见》《内蒙古自治区推动向北开放桥头堡建设行动方案》等意见措施，并有针对性地对各类优惠政策进行了细化、实化。2019年全区进出口总额达1095.7亿元，同比增长5.9%。其中，出口总额376.8亿元，下降0.4%;进口总额718.9亿元，增长9.5%。与“一带一路”沿线国家贸易额达到713.0亿元，比上年增长1.9%。2019年实际利用外商直接投资额20.6亿美元，同比下降34.8%。全区在市场监管部门注册的外商投资企业3504家，新设立外商投资企业60家。
二、内蒙古口岸从“通道经济”向“口岸经济”转变的掣肘
（一）口岸经济发展缺乏统筹战略
国家和自治区层面虽然对各口岸给予了一系列政策支持，但大部分政策原则性和宏观性较强，口岸落实过程中难度较大，问题复杂。由于缺乏统领全区经济发展的战略和整体规划，以及对各口岸定位和业务分工不明确，造成口岸发展同质化问题严重，不能因地制宜，有效利用资源优势，释放口岸经济潜力。应加大推动泛口岸经济发展力度，深化全区开放发展战略层级，明确口岸定位，支持口岸经济梯次发展，形成全方位多层次开放发展的综合泛口岸经济区。
（二）“酒肉穿肠过”现象依然普遍存在
一方面，受口岸地区严重缺水和冬寒夏热春季多风沙等自然因素影响，企业落地加工受到制约;另一方面，多年以来地区经济形成以代理为主要贸易方式的发展模式难以发生转变，导致口岸过货量有望上亿吨，但相关货物的物流组织、交易流转、贸易结算等方面未在口岸辖内进行，或虽有部分产品在辖内加工，但相对处于产业链的底端，多为产品粗加工，整体上形成口岸过货量增长与自治区涉外经贸产业发展程度不匹配的现状，即“酒肉穿肠过”问题显著。
（三）各口岸差异化发展不足
由于地域地形原因，自治区口岸布局分散，不能很好发挥口岸间的联动作用，且辖内口岸往往各自为战，同质化竞争，主体功能定位不清晰，发展导向不明确，未能实现差异化发展。例如，内蒙古农牧业发达，而蒙俄两国畜牧业优势大，双方资源互补性很强，但辖内相关企业在一些优势特色产业上的参与度较低，不能有效利用地区特色、地缘优势发展泛口岸经济。
（四）新冠肺炎疫情冲击口岸经济可持续发展
短期来看，口岸企业受疫情的影响较大。例如木材、羊绒、油菜籽等进口企业，由于对人员跨境流动的限制，企业相关人員无法到蒙俄进行正常的贸易交流，且国内外下游生产企业停工停产，对产品的需求也相应下降，企业贸易一度出于停滞状态。长期来看，疫情对内蒙古口岸经济的影响存在不确定性。首先，国内疫情呈现零星爆发的可能性较大，对国内下游生产企业复工复产的进度造成冲击，阻碍产业链实现完全畅通。其次，内蒙古口岸主要面向蒙古国和俄罗斯，蒙俄两国的疫情防控措施直接影响口岸涉外企业复工复产情况。第三，政府支持性政策措施效果有待实践考验。
（五）泛口岸经济发展存在融资缺口
一是金融机构评估企业融资、贷款资格标准过于单一。由于口岸涉外企业大多具有经营灵活、规模小、办公方式便捷等特点，难以达到金融机构给予融资的评估标准。二是口岸涉外企业所涉及的行业多样，但银行金融服务品种单一，金融创新能力较低，难以满足企业多样化的金融需求。三是出于金融宏观调控信贷政策的要求，银行对企业贷款、融资的资格审批较为谨慎，审批时间长、环节多，难以满足企业用资“短、急、频”的需求。四是由于口岸银行多属分支行，其贷款规模有限，对于原油、铁矿石等大宗商品进口企业而言贷款金额较小，难以满足企业的用资需求。
三、内蒙古中长期发展泛口岸经济的路径选择
（一）主动对接国家战略，做“强”泛口岸经济
一是从规划设计层面加强对接，完善口岸功能分工机制。明确内蒙古各口岸的功能定位，抓好各口岸重大项目建设的规划布局，以实现与国家战略的“无缝对接”，有助于各口岸之间差异化竞争和错位发展。根据国家在推进包括“一带一路”在内的顶层设计和重大战略措施，摸索出口岸规划对接的主要方向。可把通关能力较强的口岸建设成对接“一带一路”战略的重要节点型口岸，结合目前正处于成长期的口岸实际，可考虑将其口岸打造成内外联通的枢纽型口岸。二是从基础设施建设层面加强对接，改善口岸交通物流体系。加强基础设施管理机制建设，不断完善口岸基础设施、查验配套设施，大幅提高口岸通关能力和水平。吸引私人部门资金参与口岸基础设施建设，提高口岸综合保税区、物流园区配套设施及运营能力。加速建设航空港物流园，扶持国际航线运营发展，补足基础设施运输短板。优化铁路网建设，打造陆海联运通道，通畅欧亚大铁路。完善跨境公路网建设，促进公路干线的升级改造。三是从融资层面加强对接，建设口岸重点产业平台。要充分利用国内国际两种市场，积极引进境内外资金，让有实力、有雄心的内外资企业投资内蒙古口岸重点产业平台更加便利，建设出起点高、标准高的口岸发展平台，加快二连浩特、满洲里重点开发开放实验区，二连浩特跨境经济合作区等重点产业平台建设和发展。四是从市场层面加强对接，壮大口岸特色优势产业体系。把对接中蒙俄经济走廊市场，紧跟市场供需实际，着眼于口岸特色优势产业，大力发展边贸加工、边境贸易、国际商旅等产业，以打通壮大口岸经济的市场渠道作为突破口，充分利用内蒙古口岸区位优势，推动通道经济转型为多元发展的口岸经济。
（二）提升口岸产业体系，探索泛口岸经济发展新模式
一是转变加工贸易发展模式。蒙古国和俄罗斯自然禀赋良好，土地资源充足，内蒙古人力资源相对充沛，加之丰富的农牧养殖经验，可与俄蒙形成较强的优势互补。应积极鼓励内蒙古企业大胆“走出去”，探索农牧业种植产业发展的新路径，即由中资企业在蒙俄两国境内投资开发农牧资源，对农产品按国内标准进行简单的生产加工，再运输至中蒙俄边境口岸进行深加工，最终达到有需求的市场。二是扩大进口俄蒙商品的范围和种类。当前内蒙古进口商品较为单一，应把握中蒙俄经济发展时机，适当增加农产品、矿产品等大宗商品进口范围和类别，尝试开展大宗商品国际物流组织、多式联运、交易结算、精深加工，使进口商品过程中增值节点和中高端产业链真正实现落地内蒙古。三是整合口岸要素资源，充分发挥口岸交通枢纽功能。结合内蒙古口岸分布的特点和各自优势，探索构建国际枢纽服务中心新路径，充分发挥口岸枢纽功能的辐射作用。通过建设中欧班列集拼集散中心，打通内蒙古东部地区（以满洲里-通辽为口岸枢纽）向我国东北经济腹地（大連港）辐射渠道，通过推动二连浩特-扎门乌德经济合作区建设，打造陆港联动型国家物流枢纽中心，畅通内蒙古中部地区（以二连浩特-乌兰察布为口岸枢纽）至我国华北经济腹地（天津港）辐射通道，通过引导内蒙古煤炭、铜矿进出口物流国际合作，联通内蒙古西部地区（以策克口岸为枢纽），加强与天津等港口的战略合作，打通内蒙古矿物能源的出海通道。
（三）提高金融服务质效，为泛口岸经济发展保驾护航
一是要不断完善口岸金融体系，有序引进各类金融机构，培育壮大口岸资本市场，充分发挥金融对经济社会发展的支持作用。加大金融产品研发力度，创新金融服务方式，推出具有地区特色的金融产品，调整信贷结构，满足口岸地区多元化的融资需求，推出与口岸适配的服务。畅通口岸融资政策传导，深化与蒙俄跨境金融合作，促进地区金融市场开放，丰富市场参与主体，加强金融监管，防范金融风险，为口岸地区营造良好的营商环境。二是通过口岸与金融的综合提升、协同发展，进一步促进口岸地区贸易自由化、便利化水平，促进地区金融市场双向开放，全面推进口岸金融服务体制完善和金融服务创新，进一步推动口岸地区变通道经济为落地经济，使金融更好的、长期的支持泛口岸经济发展。三是尝试成立对接“一带一路”的泛口岸经济发展基金。明确发展基金重点投向为泛口岸经济发展的重点项目，针对每个项目建立项目基金，确定项目投资范围和投资方式。口岸地区银行机构应在授信方面给予政策倾斜，扶持口岸特色龙头产业、优势产业以及跨境合作经济开发实验区发展壮大。与此同时，政府应在财税、物流、商贸等领域制定专项政策予以支持。
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关键词：泛口岸经济掣肘路径
2020年初以来，一场突如其来的新冠肺炎疫情发展迅猛，并快速向全世界蔓延，全球主要经济体纷纷采取防控措施以保障公众卫生安全。同时，各国控制疫情的政策措施对国际贸易和投资产生了严重影响，全球产业链一度出现断崖式中断，经济全球化面临严峻挑战。在此背景下，我国坚持以开放包容的战略高度发展经济，习近平总书记在亚洲基础设施投资银行年会上指出要顺应世界经济格局调整演变趋势，推动经济一体化发展。在2019年1月的内蒙古自治区第十三届人民代表大会第二次会议上，自治区政府主席布小林提出要发展泛口岸经济，推动全方位对外开放。目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，国内疫情亦呈零星分布式时有发生，其不确定性对经济的影响难以在短期内熨平，更可能长期改变经济对外发展程度与深度。本文以内蒙古口岸为例，试图探讨口岸外向型经济在可能出现的经济调整中面临的挑战，并提出相关的应对性政策建议。
一、内蒙古地区泛口岸经济发展现状
（一）口岸经济利用“两种资源、两个市场”基本情况
内蒙古可利用的国外资源和市场主要为蒙古和俄罗斯两国，其中蒙古国资源丰富，盛产稀有金属矿产，经济发展相对落后，经济模式单一，主要依赖于畜牧业和采矿业。蒙古国主要向中国出口煤炭、萤石、铁矿石等矿产品和羊绒、肉类、油菜籽等农畜产品，从中国进口电子产品、生活用品和果蔬等食品。俄罗斯地质构造复杂，矿产资源丰富，森林覆盖面积8.67亿公顷，占国土面积一半以上，居世界第一。俄罗斯主要向中国出口板材、纸浆等木材产品和油菜籽、亚麻籽等农产品，从中国进口产品与蒙古国类似，以皮革制品、纺织品等轻工业产品和果蔬等农产品为主。我国与蒙俄两国资源和市场均较为互补，促进了内蒙古口岸与蒙俄两国贸易往来，并保持着长期稳定的贸易合作关系。
（二）泛口岸建设对接“一带一路”战略现状
从“一带一路”《愿景与行动》文件和《“十三五”规划纲要》看，我国将中蒙俄经济走廊建设放在国际经济合作“六大走廊”中的第一位，并且将其上升到与周边国家合作、建立与亚洲各次区域以及亚非欧之间基础设施互联互通网络的战略高度。内蒙古积极贯彻国家支持口岸发展系列政策措施，结合口岸实际，自治区政府先后制定出台了《关于促进口岸经济发展的指导意见》《关于支持沿边重点地区开发开放的实施意见》《内蒙古自治区推动向北开放桥头堡建设行动方案》等意见措施，并有针对性地对各类优惠政策进行了细化、实化。2019年全区进出口总额达1095.7亿元，同比增长5.9%。其中，出口总额376.8亿元，下降0.4%;进口总额718.9亿元，增长9.5%。与“一带一路”沿线国家贸易额达到713.0亿元，比上年增长1.9%。2019年实际利用外商直接投资额20.6亿美元，同比下降34.8%。全区在市场监管部门注册的外商投资企业3504家，新设立外商投资企业60家。
二、内蒙古口岸从“通道经济”向“口岸经济”转变的掣肘
（一）口岸经济发展缺乏统筹战略
国家和自治区层面虽然对各口岸给予了一系列政策支持，但大部分政策原则性和宏观性较强，口岸落实过程中难度较大，问题复杂。由于缺乏统领全区经济发展的战略和整体规划，以及对各口岸定位和业务分工不明确，造成口岸发展同质化问题严重，不能因地制宜，有效利用资源优势，释放口岸经济潜力。应加大推动泛口岸经济发展力度，深化全区开放发展战略层级，明确口岸定位，支持口岸经济梯次发展，形成全方位多层次开放发展的综合泛口岸经济区。
（二）“酒肉穿肠过”现象依然普遍存在
一方面，受口岸地区严重缺水和冬寒夏热春季多风沙等自然因素影响，企业落地加工受到制约;另一方面，多年以来地区经济形成以代理为主要贸易方式的发展模式难以发生转变，导致口岸过货量有望上亿吨，但相关货物的物流组织、交易流转、贸易结算等方面未在口岸辖内进行，或虽有部分产品在辖内加工，但相对处于产业链的底端，多为产品粗加工，整体上形成口岸过货量增长与自治区涉外经贸产业发展程度不匹配的现状，即“酒肉穿肠过”问题显著。
（三）各口岸差异化发展不足
由于地域地形原因，自治区口岸布局分散，不能很好发挥口岸间的联动作用，且辖内口岸往往各自为战，同质化竞争，主体功能定位不清晰，发展导向不明确，未能实现差异化发展。例如，内蒙古农牧业发达，而蒙俄两国畜牧业优势大，双方资源互补性很强，但辖内相关企业在一些优势特色产业上的参与度较低，不能有效利用地区特色、地缘优势发展泛口岸经济。
（四）新冠肺炎疫情冲击口岸经济可持续发展
短期来看，口岸企业受疫情的影响较大。例如木材、羊绒、油菜籽等进口企业，由于对人员跨境流动的限制，企业相关人員无法到蒙俄进行正常的贸易交流，且国内外下游生产企业停工停产，对产品的需求也相应下降，企业贸易一度出于停滞状态。长期来看，疫情对内蒙古口岸经济的影响存在不确定性。首先，国内疫情呈现零星爆发的可能性较大，对国内下游生产企业复工复产的进度造成冲击，阻碍产业链实现完全畅通。其次，内蒙古口岸主要面向蒙古国和俄罗斯，蒙俄两国的疫情防控措施直接影响口岸涉外企业复工复产情况。第三，政府支持性政策措施效果有待实践考验。
（五）泛口岸经济发展存在融资缺口
一是金融机构评估企业融资、贷款资格标准过于单一。由于口岸涉外企业大多具有经营灵活、规模小、办公方式便捷等特点，难以达到金融机构给予融资的评估标准。二是口岸涉外企业所涉及的行业多样，但银行金融服务品种单一，金融创新能力较低，难以满足企业多样化的金融需求。三是出于金融宏观调控信贷政策的要求，银行对企业贷款、融资的资格审批较为谨慎，审批时间长、环节多，难以满足企业用资“短、急、频”的需求。四是由于口岸银行多属分支行，其贷款规模有限，对于原油、铁矿石等大宗商品进口企业而言贷款金额较小，难以满足企业的用资需求。
三、内蒙古中长期发展泛口岸经济的路径选择
（一）主动对接国家战略，做“强”泛口岸经济
一是从规划设计层面加强对接，完善口岸功能分工机制。明确内蒙古各口岸的功能定位，抓好各口岸重大项目建设的规划布局，以实现与国家战略的“无缝对接”，有助于各口岸之间差异化竞争和错位发展。根据国家在推进包括“一带一路”在内的顶层设计和重大战略措施，摸索出口岸规划对接的主要方向。可把通关能力较强的口岸建设成对接“一带一路”战略的重要节点型口岸，结合目前正处于成长期的口岸实际，可考虑将其口岸打造成内外联通的枢纽型口岸。二是从基础设施建设层面加强对接，改善口岸交通物流体系。加强基础设施管理机制建设，不断完善口岸基础设施、查验配套设施，大幅提高口岸通关能力和水平。吸引私人部门资金参与口岸基础设施建设，提高口岸综合保税区、物流园区配套设施及运营能力。加速建设航空港物流园，扶持国际航线运营发展，补足基础设施运输短板。优化铁路网建设，打造陆海联运通道，通畅欧亚大铁路。完善跨境公路网建设，促进公路干线的升级改造。三是从融资层面加强对接，建设口岸重点产业平台。要充分利用国内国际两种市场，积极引进境内外资金，让有实力、有雄心的内外资企业投资内蒙古口岸重点产业平台更加便利，建设出起点高、标准高的口岸发展平台，加快二连浩特、满洲里重点开发开放实验区，二连浩特跨境经济合作区等重点产业平台建设和发展。四是从市场层面加强对接，壮大口岸特色优势产业体系。把对接中蒙俄经济走廊市场，紧跟市场供需实际，着眼于口岸特色优势产业，大力发展边贸加工、边境贸易、国际商旅等产业，以打通壮大口岸经济的市场渠道作为突破口，充分利用内蒙古口岸区位优势，推动通道经济转型为多元发展的口岸经济。
（二）提升口岸产业体系，探索泛口岸经济发展新模式
一是转变加工贸易发展模式。蒙古国和俄罗斯自然禀赋良好，土地资源充足，内蒙古人力资源相对充沛，加之丰富的农牧养殖经验，可与俄蒙形成较强的优势互补。应积极鼓励内蒙古企业大胆“走出去”，探索农牧业种植产业发展的新路径，即由中资企业在蒙俄两国境内投资开发农牧资源，对农产品按国内标准进行简单的生产加工，再运输至中蒙俄边境口岸进行深加工，最终达到有需求的市场。二是扩大进口俄蒙商品的范围和种类。当前内蒙古进口商品较为单一，应把握中蒙俄经济发展时机，适当增加农产品、矿产品等大宗商品进口范围和类别，尝试开展大宗商品国际物流组织、多式联运、交易结算、精深加工，使进口商品过程中增值节点和中高端产业链真正实现落地内蒙古。三是整合口岸要素资源，充分发挥口岸交通枢纽功能。结合内蒙古口岸分布的特点和各自优势，探索构建国际枢纽服务中心新路径，充分发挥口岸枢纽功能的辐射作用。通过建设中欧班列集拼集散中心，打通内蒙古东部地区（以满洲里-通辽为口岸枢纽）向我国东北经济腹地（大連港）辐射渠道，通过推动二连浩特-扎门乌德经济合作区建设，打造陆港联动型国家物流枢纽中心，畅通内蒙古中部地区（以二连浩特-乌兰察布为口岸枢纽）至我国华北经济腹地（天津港）辐射通道，通过引导内蒙古煤炭、铜矿进出口物流国际合作，联通内蒙古西部地区（以策克口岸为枢纽），加强与天津等港口的战略合作，打通内蒙古矿物能源的出海通道。
（三）提高金融服务质效，为泛口岸经济发展保驾护航
一是要不断完善口岸金融体系，有序引进各类金融机构，培育壮大口岸资本市场，充分发挥金融对经济社会发展的支持作用。加大金融产品研发力度，创新金融服务方式，推出具有地区特色的金融产品，调整信贷结构，满足口岸地区多元化的融资需求，推出与口岸适配的服务。畅通口岸融资政策传导，深化与蒙俄跨境金融合作，促进地区金融市场开放，丰富市场参与主体，加强金融监管，防范金融风险，为口岸地区营造良好的营商环境。二是通过口岸与金融的综合提升、协同发展，进一步促进口岸地区贸易自由化、便利化水平，促进地区金融市场双向开放，全面推进口岸金融服务体制完善和金融服务创新，进一步推动口岸地区变通道经济为落地经济，使金融更好的、长期的支持泛口岸经济发展。三是尝试成立对接“一带一路”的泛口岸经济发展基金。明确发展基金重点投向为泛口岸经济发展的重点项目，针对每个项目建立项目基金，确定项目投资范围和投资方式。口岸地区银行机构应在授信方面给予政策倾斜，扶持口岸特色龙头产业、优势产业以及跨境合作经济开发实验区发展壮大。与此同时，政府应在财税、物流、商贸等领域制定专项政策予以支持。
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